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【法治时代杂志】承前启后:建设中国特色社会主义法律职业人员职前培训制度

  • 2023年09月20日
  • 法治时代杂志
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编者按:高素质法治人才,是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的基础性、战略性支撑,对于在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“完善法律职业准入制度,健全国家统一法律职业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度。”2022年,中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布的《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)则标志着我国法律职业人员统一职前培训制度的正式建立。

本期封面主题聚焦“建设法律职业人员统一职前培训制度”,特邀请法学专家、国家法官学院和国家检察官学院教授围绕我国法律职业人员职前培训制度的建立与发展实践,从宏观和微观层面分别对《指导意见》进行权威解读,旨在探讨如何进一步推进法律职业人员统一职前培训制度的完善与发展,助力为全面依法治国提供人才保障。


2022年,中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布《关于建立法律职业人员统一职前培训制度的指导意见》(以下简称《指导意见》),标志着我国法律职业人员统一职前培训制度的正式建立。作为我国法律职业资格制度的重要组成部分,统一职前培训制度的建立,为构建法学教育、法律职业资格考试和最终进入法律职业领域任职执业完整的制度体系大厦圆满完成了最后一个施工环节。它是新时代推进法治工作队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设取得的一个重要成果,对于完善中国特色法律职业资格制度、引导和推动法治人才教育培养和法学院校改革、建设德才兼备的高素质社会主义法治工作队伍具有重要意义。

一、建立法律职业人员统一职前培训制度是加强法治队伍建设的重要举措

2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,首次对新时代法治工作队伍建设的目标和任务全面作出新部署,提出了新要求,明确把健全国家统一法律职业资格考试制度和建立法律职业人员统一职前培训制度,作为完善法律职业准入制度的两大重点工作任务。“健全”意味着要在2001年建立和发展起来的国家统一司法考试制度基础上,按照新时代新要求对考试制度,包括法律职业范围、取得法律职业资格的条件、考试内容、考试形式以及考务管理等方面全面进行完善和升级;“建立”则要在通过法律职业资格考试之后和正式入职从业之前创设一项过去没有的新制度,即专门的职业适应性训练制度。这两项任务在2015年中办国办印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》中得到了贯彻落实。该意见在我国法治建设史上首次正式界定了法律职业的概念,明确了法律职业人员的类型范围,规定从业者必须以通过统一法律职业资格考试的方式取得从业资格,并在实际入职从业之前参加统一组织的专门培训。该意见根据对法律职业人员类型的界定,将司法考试制度调整为国家统一法律职业资格考试制度,同时明确了统一职前培训制度的基本原则、培训的内容和方式以及组织实施保障等方面的内容,从而确立了我国法律职业人员统一职前培训工作的基本制度框架。

2015年11月,中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院印发《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》,把建立统一的职前培训作为从政法专业毕业生中招录市县两级人民法院法官助理、人民检察院检察官助理工作机制的一个必要环节,要求高级人民法院和省级人民检察院针对职业特点和岗位需求,按照“统一标准、分系统实施”的原则,统一对招录人员进行职前培训;招录人员经培训合格后,按有关规定和干部管理权限办理任职和登记手续;未通过培训考核的人员不予录用。这是建立新的法律职业资格准入制度后,法检两院在招录新人过程中对于统一职前培训要求的首次运用。

2018年1月,经中央政法委批准,法律职业资格考试与职前培训“一体两用”的组织领导机构——“国家统一法律职业资格考试协调委员会(职前培训指导委员会)”正式成立,标志着职前培训工作组织领导机构的建立。根据司法部2018年发布的《关于成立国家统一法律职业资格考试协调委员会(职前培训指导委员会)的通知》,该委员会的成员单位包括司法部、最高人民法院、最高人民检察院、人力资源和社会保障部、国家公务员局、国务院法制办、中共中央政法委员会、全国人大常委会法制工作委员会和全国人大内务司法委员会、公安部、教育部、财政部、国家法官学院、国家检察官学院、中华全国律师协会、中国公证协会以及10所全国主要政法院校,主任由司法部部长担任。委员会的主要职责共有4项,其中两项有关职前培训工作:一是负责确定职前培训考核标准,统筹协调全国职前培训管理工作;二是指导、督促、检查各部门实施职前培训工作。该通知还规定了委员会的办事机构是司法部法律职业资格考试管理机构。

从以上出台文件和举措的进程看,建立统一的法律职业人员职前培训制度是党的十八大以来加强法治工作队伍建设的一项重要内容,是完善统一法律职业资格管理制度的一个重要举措。我国的法律职业从业资格管理制度,从20世纪80年代对从事律师的人员实行统一的准入资格考试制度起,到2001年《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》修改,我国建立了初任法官、检察官、律师三大法律职业必须参加统一的司法考试制度,再到2015年界定和扩大法律职业人员范围并将统一司法考试升级为统一法律职业资格考试,前后历经30多年探索和实践,统一法律职业资格制度不断健全和完善。建立国家统一司法考试制度时,法学教育界和实务专家就设想提出建立统一法律职业管理制度和培训制度,要求在统一司法考试制度建设过程中,实现从“凡进必考”到“同考同训”的过渡。当时提出“同考同训”设想的主要理由是:法学学科教育与法律职业素质和职业要求互为一体,不可分离和脱节;必须在法学学科教育、法律职业准入标准和法律职业培训要求之间建立一种制度性联系。“同考”的问题伴随2002年首次国家统一司法考试的实施得以解决;而“同训”的问题仍在继续探索,在历经20年的实践后,中国特色社会主义法律职业人员统一职前培训制度终于得以确立。

二、中国特色社会主义法律职业人员职前培训制度的基本内容

《指导意见》是依据2015年中办国办印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》制定的。中办国办的意见中单列“建立法律职业人员统一职前培训制度”一个部分,明确建立统一职前培训制度、统一职前培训的内容和方式、加强职前培训的组织保障三方面内容。《指导意见》则对上述内容予以落实和展开。全文由总体要求(指导思想、基本原则、发展目标)、健全法律职业人员职前培训管理机制(协调机构、责任分工、实施机构)、建立法律职业人员职前培训运行机制(培训对象、培训方式、培训内容、培训时间、培训考核)、完善法律职业人员职前培训保障机制(培训大纲和教材、培训师资库、培训档案)、加强对职前培训工作的组织领导(加强领导、完善制度、强化保障)五部分组成,共17项具体内容。归纳起来,解决了为谁训、谁来训、培训谁、训什么、怎样训五方面的问题。

(一)为谁训

“为谁训”关系建立和实施职前培训的目标方向、根本遵循和工作原则。《指导意见》明确建立实施法律职业人员统一职前培训制度,必须遵循“一个坚持”和“三个贯彻”,即坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想,全面贯彻落实党的历次全会精神,深入贯彻中央全面依法治国工作会议精神。值得注意的是,《指导意见》使用了“深化法治人才供给侧结构性改革”的提法,这在有关法治工作文件中比较罕见。“供给侧结构性改革”本是建设我国现代化经济体系工作中的一个术语,要求在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、降成本、补短板,通过调整经济结构,实现要素优化配置,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,更好满足广大人民群众需要,促进经济社会持续健康发展。《指导意见》用供给侧的概念不仅恰当地描述了解决法治人才培养供需之间矛盾的意义和建立实施职前培训的必要性,而且这个表述本身就已经提出了一个值得研究的重要命题。

《指导意见》明确提出统一职前培训应当遵循四项工作原则。第一是党的领导要贯彻体现在职前培训组织实施工作的全过程、各方面。第二是突出政治标准要求,加强对政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律方面的考核培训,并把政治标准放在考核评价的突出地位,确保法律职业人员绝对忠诚可靠。第三是强化能力训练原则,按照职业素养、职业能力、职业操守的要求,重点解决知识运用方面的问题,实现从知识型到能力运用型的转变。第四是作为组织实施职前培训工作的一条重要原则,加强分类指导原则,其核心是“统一标准、分系统实施”以及“先选后训”“谁选谁训”。就是说,这里所谓“分类”的“类”,主要指不同法律职业领域归属的各自的管理系统或主管部门。这个原则的确立,解决了“谁来训”的问题,反映了我国不同区域的人才需求,特别是不同法律职业用人部门法律职业人才需要间的某种差异的客观实际,也便于在现行法律职业主管部门权力分配体制下开展相应的职前培训工作。需要强调的是,以法律职业类型化差异为基础的职前培训的分系统实施,前提是“统一标准”,离开这个前提,也就无所谓统一的职前培训制度了。

反映和体现“为谁训”的另一个重要内容就是建立实施职前培训制度的发展目标。从《指导意见》的表述来看,职前培训制度将是一个从建立到不断健全完善的发展过程,其基本目标就是按照革命化、正规化、专业化、职业化要求,使参训人员达到从业所需要的初任标准,成为合格的法治人才;其进一步的发展目标是推动建成中国特色社会主义法律职业人员统一职前培训制度,为实现让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义的目标提供有力的人才保障。

(二)谁来训

健全法律职业人员职前培训管理机制,核心是要明确组织实施和承担职前培训工作的责任主体以及参与此项工作有关部门的责任分工,解决“谁来训”问题。具体表现在以下三个层面:

第一,职前培训管理工作抓总的机构。《指导意见》明确由法律职业人员统一职前培训指导委员会统筹协调全国的职前培训管理工作,指导和督促各部门实施职前培训工作,负责职前培训考核标准的确定等大政方针。指导委员会的具体工作由司法部法律职业资格管理局承担,该部门会同最高人民法院政治部、最高人民检察院政治部等部门共同做好职前培训的统一标准等相关规范工作。

第二,按照分系统实施原则明确各行业主管部门之间的责任分工。《指导意见》对中央和地方法律职业用人部门及有关行业主管部门在职前培训工作中的任务作了原则规定,即中央和国家机关法律职业用人部门以及有关行业主管部门,负责本系统法律职业人员职前培训的组织管理、统筹协调等工作;地方各级法律职业用人部门以及有关行业主管部门在本系统上级部门和本地区组织部门的指导或者领导下,配合做好本系统本地区法律职业人员职前培训相关工作。

第三,确定培训机构与培训师资。以上两个层面都是职前培训由谁负责和管理的问题,除此之外就是职前培训最终由谁来承担的问题。对于哪些机构可以承担职前培训工作,《指导意见》并未直接作出具体规定,而是分两种情形对怎样确定培训机构作出授权性规定。一是具备条件的培训机构,主要指由最高人民法院、最高人民检察院、司法部等中央和国家机关法律职业用人部门根据有关标准和程序确定的职前培训机构。至于需具备条件的具体内容,则分别由各系统主管部门各自规定。二是有关行业自律组织,具体指省级有关行业自律组织可委托市(地、州、盟)行业自律组织承担职前培训实施工作。关于培训师资,根据规定,由最高人民法院、最高人民检察院和有关部门,根据有关标准和程序确定本系统的职前培训师资库,同时抄送司法部并在司法部网站公布,供法律职业用人部门共享。各系统开展职前培训时,应优先在师资库中选择师资。

《指导意见》关于职前培训实施方式和培训机构的规定,体现了原则性与灵活性的统一。

(三)培训谁

我国已经明确法律职业人员的范围包括法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员(法律类)和政府部门从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员。从理论上讲,这些人员均应在入职从业前参加职前培训并取得培训合格证书。不过从《指导意见》的规定看,目前对职前培训的对象并未采取整齐划一的要求,而是分情形作出了刚性和弹性两种处理办法。一方面,对于凡取得法律职业资格,初任法官、检察官、仲裁员(法律类)以及申请律师、公证员执业的人员,规定均应参加职前培训,培训合格后方可准予从事相关法律职业;另一方面,对于行政机关中初次从事行政处罚决定、法制审核、行政复议、行政裁决和法律顾问的公务员(含参照公务员法管理人员),规定要因地制宜、有序推进职前培训这项工作。行政机关推进职前培训的途径是向司法行政机关提出委托培训。对于已经从事相关法律职业或已经参加职前培训合格的人员,如果遇到转换法律职业或变更法律职业岗位以及其他类似情形的,规定由中央和国家机关法律职业用人部门及有关行业主管部门根据需要确定参加职前培训。

(四)训什么

职前培训的内容与形式均以职前培训的目的为设计依据,核心是使参训人员达到从事法律职业所需要的初任标准,成为政治强、业务精、作风正,忠诚、干净、担当的社会主义法治人才。围绕这个目标,培训的内容主要是政治理论、职业道德、法律实务知识,满足特定需要的少数民族语言法律知识和国际法律实务,以及法律职业岗位操作能力方面的训练内容,具体就是在实务导师指导下,以从事审查案件材料、草拟法律文书等辅助事务的方式进行审判、检察、律师、公证、仲裁、行政复议、行政裁决、行政处罚决定、法制审核、案件办理等业务实践,旨在提升参训人员的政治能力、养成参训人员职业品格和专业精神、增强参训人员的业务能力(包括法律政策运用能力、重大风险防控能力、复杂事件处置能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力),最终使参训人员尽快实现从熟悉法学理论知识到熟练掌握法律实务技能的转变。《指导意见》特别概括出了政治理论、职业道德和法律实务方面的内容要点和相关要求。

(五)怎样训

按照规定,职前培训采取集中教学与岗位实习和综合训练结合的方式进行。集中教学阶段以不少于1个月的时间集中学习政治理论、职业道德和法律实务知识,采取集中脱产、现场模拟诉讼、远程视频教学、网上学习平台自学等线下和线上结合的形式进行。岗位实习和综合训练阶段则在实务导师指导下,通过从事审查案件材料、草拟法律文书等辅助事务,参与审判、检察、律师、公证、仲裁、行政复议、行政裁决、行政处罚决定、法制审核、案件办理等业务实践。实训阶段的时长和具体安排由法律职业用人部门自主确定,但《指导意见》明确规定了初任法官、检察官、仲裁员(法律类)以及申请律师、公证员执业的职前培训的最低时间,两个阶段总计为1年。

职前培训的科目和课程设置以及相关要求,皆以职前培训大纲分别加以规范。培训大纲分共同科目和专业科目。共同科目的大纲由司法部会同最高人民法院、最高人民检察院和有关部门研究制定,并编写培训教材。专业科目的大纲和培训教材由中央和国家机关法律职业用人部门及有关行业主管部门负责编写。培训考核由培训实施机构负责,按平时学分制和集中测试考核结合的方式,对集中教学和岗位实训两个阶段分别进行考核、合并计算成绩。实习实训期满,实务导师应向考核部门提交书面鉴定报告,作为对参训人员考核的主要依据。考核合格的,由中央和国家机关法律职业用人部门或有关行业自律组织颁发培训合格证。此外,《指导意见》还对培训档案管理以及组织实施保障等内容作了一系列具体规定,并提出了要求。

三、推进实施法律职业人员统一职前培训制度的注意事项

《指导意见》已就我国法律职业人员统一职前培训工作作了全面系统的安排和部署。然而,统一职前培训工作要从纸面上走向实际行动,还有大量具体工作要做。

第一,研制培训统一标准,编写培训大纲和教材。司法部法律职业资格管理局会同最高人民法院政治部、最高人民检察院政治部等部门制定职前培训统一标准,研制职前培训共同科目培训大纲,组织编写共同科目培训教材;同时协调中央和国家机关法律职业用人部门和有关行业主管部门,根据本系统法律职业人员特点,编写本系统专业科目培训大纲和培训教材;此外还要组织开展满足培训需要的教学类、实践类案例库建设。

第二,完善培训制度。中央和国家机关法律职业用人部门和有关行业主管部门根据相关法律规定和《指导意见》,制定完善本系统职前培训工作规范和工作方案,细化培训措施,完善管理工作流程,做好与法律职业资格管理制度的衔接。

第三,确定培训机构名单。最高人民法院、最高人民检察院、司法部等中央和国家机关法律职业用人部门根据有关标准和程序确定职前培训机构名单;省级有关行业自律组织委托市(地、州、盟)行业自律组织形成培训实施工作方案。

第四,建设培训师资库。最高人民法院、最高人民检察院和有关部门,根据有关标准和程序确定本系统的职前培训师资库并抄送司法部,由司法部网站公布和共享,供培训机构选择师资。

第五,有序推进行政机关应当开展的职前培训工作。探索和推进跨地区、跨法律职业部门共同开展法官、检察官、律师等法律职业人员的统一职前培训工作。

第六,开发培训信息化管理平台。研发职前培训工作管理和网络学习平台,进行职前培训教学、学习、考核全过程电子化管理,建立承担培训的机构(包括有关行业自律组织)与法律职业用人部门或有关行业主管部门培训档案资料报送工作机制。

第七,引导和鼓励法学界和法律实务界开展中国特色社会主义法律职业人员统一职前培训有关学理和应用研究。包括统一职前培训制度的规律和特点,统一职前培训制度与提高法治人才培养质量的关系,以及统一职前培训与法律职业资格考试的关系、统一职前培训与高校法学教育的关系、统一职前培训与在职培训或继续教育的关系等。

随着我国法律职业人员统一职前培训制度推进实施的不断深入,期待有更多法律职业领域对各自职业领域已有的职前培训工作经验进行总结和提炼,对法律职业人员统一职前培训制度展开全方位、各领域、各环节的研究,为建设中国特色社会主义法律职业资格制度作出贡献。

(本文载于《法治时代》杂志2023年第9期 作者:王健,77779193永利副校长、法学教授,中国法学会法学教育研究会副会长。)

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