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【陕西日报】朱继萍:加强制度创新 深入实施创新驱动发展战略

  • 2023年03月21日
  • 陕西日报
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加强制度创新 深入实施创新驱动发展战略

朱继萍

全面建设社会主义现代化国家,实现第二个百年奋斗目标,创新是一个决定性因素。习近平总书记在党的二十大报告中强调“完善党中央对科技工作统一领导的体制,健全新型举国体制”。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置,健全社会主义市场经济条件下新型举国体制,把政府、市场、社会等各方面力量拧成一股绳,推动关键核心技术自主可控,推动科技创新取得新的历史性成就。

党的二十大报告指出,完善科技创新体系,激发创新活力,加快实施创新驱动发展战略,推动创新链产业链资金链人才链深度融合,开辟发展新领域新赛道,不断塑造发展新动能新优势。这需要我们以问题为导向,以需求为牵引,在实践载体、制度安排、政策保障、环境营造上下功夫,在创新主体、创新基础、创新资源、创新环境等方面持续用力,以制度创新推动创新驱动发展战略的深入实施,通过加强科技创新法律制度建设,充分发挥法律的引领推动和规范保障作用,提升和强化科技创新和制度创新“双轮驱动”,为创新引领下的高质量发展提供更为坚实有力的制度基石。

加强制度建设,实现科技创新与制度创新“双轮驱动”

制度是激励或约束人们行为的规定或规范,能提供明确、具体和可预期的指引,确保社会运行合法依规和有条不紊。习近平总书记指出,科技创新、制度创新要协同发挥作用,两个轮子一起转。以制度建设增强创新驱动力,应当使创新驱动发展的任务、举措和要求及时转化为相应的制度规定或要求。

制度分为正式的和非正式的,前者如政策、法律、纪律、标准等,后者如社团组织章程、行规惯例、道德习俗等。增强创新驱动力的制度建设,包括了正式的与非正式的,但主要指正式制度建设,如政策与法律。因为具有灵活性、及时性和精准性等特点,政策先行是推动创新驱动发展战略深入实施的惯常且有效的做法。较之于政策,法律在制定程序、表达形式和规范方式等方面要求都比较严格,且具有稳定性、连续性和持续性,能发挥固根本、稳预期、利长远的作用。以科技创新为核心推动实现全面创新的事业不是一蹴而就的,需要长期、稳定和可持续地向前推进,这离不开法律的保驾护航。

法律与政策不是非此即彼的关系,彼此之间能够扬长补短、相辅相成。政策先行对支持和推动创新发展是必要和重要的,其先行先试所取得的成熟做法或成功经验可上升为法律规定,通过法律推动其由“盆景”“风景”变为“全景”,这样做不仅能保证政策的一致性和协调性,还能使重大的改革在法治轨道上运行。

党的二十大报告从体系、体制、机制乃至文化等方面对完善科技创新体系和加快实施创新驱动发展战略作出了部署,涉及人、财、物等各方面要求,这些不仅需要通过政策制定予以贯彻落实,还需要通过相关法律制度建设给予切实保障。

完善法律制度,推动创新驱动发展战略深入实施

改革开放40年,我国制定出台了以科学技术进步法为基本法律的一系列专门或相关法律规定。党的十八大以来,为贯彻落实党中央以科技创新为核心推动全面创新的决策部署,我国还制定出台了电子商务法、生物安全法、数据安全法等一系列法律法规,目前已基本形成了以宪法为统领,科学技术进步法为基本规定,由法律、行政法规、地方性法规和规章组成的实施创新驱动发展战略的法律制度体系。

当前,新一轮科技革命和产业变革突飞猛进,科学技术和经济社会发展加速渗透融合。为充分发挥法律引领和推动创新驱动发展战略的作用,必须要坚持法律的立改废释纂并举,增强法律的及时性、系统性、协同性和一致性。要根据科技创新和创新驱动发展战略实施的发展需求,提高立法的前瞻性和及时性,适时开展立改废释纂工作,不断完善相关法律规定,确保法律规定之间的协同性和一致性,使法律制度的发展跟上新技术新产业创新发展的步伐。要坚持科学立法、民主立法、依法立法,增强法律法规的针对性、有效性和可操作性。以科技创新为核心的创新驱动发展法律制度建设包括科技研发、科技成果转让、科技成果产业化市场化、知识产权保护、科普教育等方面内容,涉及设施建设、机构设置、平台搭建、人才培养以及资金安排等,要采取财政、金融、税收等各种手段。要充分发挥人大在立法工作中的主导作用,深入调查研究、广泛听取意见,协调并处理好科技创新中的利益关系及冲突,充分调动原创性研发的积极性,激发市场主体的创新发展活力,提升创新驱动发展制度的整体效能,尤其是要重视科研管理体制、科研评价机制、科技成果转化激励机制等基础法律制度建设,及时将党中央的决策部署转化为制度安排、固化为法律规范,并注重法律制度实施的社会效果。

加强地方立法,助力科技创新赋能地方高质量发展

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区各部门认真贯彻党中央决策部署,立足地方实际制定地方性法律法规,并在地方自主立法权限内进行制度创新探索。就目前而言,地方上关于创新驱动发展的立法主要以实施性为主,还具有较大的趋同性和滞后性,法律制度创新不足现象依然存在。当然,随着创新驱动发展战略的深入实施,地方立法在着力点、内容规范、路径方式、强度等方面也会逐渐呈现自己的特色。

为推动创新驱动发展战略深入实施,地方立法基于需求、目标和问题导向虽各有侧重,但基本都围绕着科技创新体系体制机制、财政科技经费管理使用、科技成果转化、人才培养评价和激励机制、科技金融服务等方面展开制度建构,其中也包括创新驱动发展的实践载体或平台建设。近年来,很多地方都在打造特色性实践载体或平台,并以此为抓手推动创新驱动发展战略深入实施,通过立法上升为法律规定的也不在少数。陕西于2021年3月启动秦创原创新驱动平台建设以来,积极探索具有陕西独特优势的创新链产业链资金链人才链深度融合路径,加快科技创新步伐并推动更多科技成果就地孵化、转化、产业化,加快推进陕西创新驱动高质量发展步伐。为充分发挥政策激励效应,陕西不仅制定了深入实施秦创原建设三年行动计划,还出台了一系列支持和鼓励科技创新、创新驱动引领高质量发展的政策举措,各地市也相继制定了落实举措和推进方案。在政策先行先试的基础上,陕西目前已形成了以《陕西省科学技术进步条例》为基本规定,专门立法以及其他相关规定相结合的创新驱动发展立法框架体系。但是,要充分发挥法律制度的创新协同作用,还需进一步加强地方立法的及时性、针对性和特色性,为陕西以秦创原建设为抓手助推高质量发展提供有力的制度保障。

总体而言,要加快实施创新驱动发展战略,加强与科技创新相协同的制度创新建设,不仅要发挥政策先行先试的作用,更要加强创新驱动发展的法律制度建设,以稳定和可预期的制度环境来激发开辟新领域新赛道、塑造新动能新优势的活力和动力,推动我国早日实现高水平科技自立自强,进入创新型国家前列。

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《指导意见》是依据2015年中办国办印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》制定的。中办国办的意见中单列“建立法律职业人员统一职前培训制度”一个部分,明确建立统一职前培训制度、统一职前培训的内容和方式、加强职前培训的组织保障三方面内容。《指导意见》则对上述内容予以落实和展开。全文由总体要求(指导思想、基本原则、发展目标)、健全法律职业人员职前培训管理机制(协调机构、责任分工、实施机构)、建立法律职业人员职前培训运行机制(培训对象、培训方式、培训内容、培训时间、培训考核)、完善法律职业人员职前培训保障机制(培训大纲和教材、培训师资库、培训档案)、加强对职前培训工作的组织领导(加强领导、完善制度、强化保障)五部分组成,共17项具体内容。归纳起来,解决了为谁训、谁来训、培训谁、训什么、怎样训五方面的问题。 (一)为谁训 “为谁训”关系建立和实施职前培训的目标方向、根本遵循和工作原则。《指导意见》明确建立实施法律职业人员统一职前培训制度,必须遵循“一个坚持”和“三个贯彻”,即坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想,全面贯彻落实党的历次全会精神,深入贯彻中央全面依法治国工作会议精神。值得注意的是,《指导意见》使用了“深化法治人才供给侧结构性改革”的提法,这在有关法治工作文件中比较罕见。“供给侧结构性改革”本是建设我国现代化经济体系工作中的一个术语,要求在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、降成本、补短板,通过调整经济结构,实现要素优化配置,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,更好满足广大人民群众需要,促进经济社会持续健康发展。《指导意见》用供给侧的概念不仅恰当地描述了解决法治人才培养供需之间矛盾的意义和建立实施职前培训的必要性,而且这个表述本身就已经提出了一个值得研究的重要命题。 《指导意见》明确提出统一职前培训应当遵循四项工作原则。第一是党的领导要贯彻体现在职前培训组织实施工作的全过程、各方面。第二是突出政治标准要求,加强对政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律方面的考核培训,并把政治标准放在考核评价的突出地位,确保法律职业人员绝对忠诚可靠。第三是强化能力训练原则,按照职业素养、职业能力、职业操守的要求,重点解决知识运用方面的问题,实现从知识型到能力运用型的转变。第四是作为组织实施职前培训工作的一条重要原则,加强分类指导原则,其核心是“统一标准、分系统实施”以及“先选后训”“谁选谁训”。就是说,这里所谓“分类”的“类”,主要指不同法律职业领域归属的各自的管理系统或主管部门。这个原则的确立,解决了“谁来训”的问题,反映了我国不同区域的人才需求,特别是不同法律职业用人部门法律职业人才需要间的某种差异的客观实际,也便于在现行法律职业主管部门权力分配体制下开展相应的职前培训工作。需要强调的是,以法律职业类型化差异为基础的职前培训的分系统实施,前提是“统一标准”,离开这个前提,也就无所谓统一的职前培训制度了。 反映和体现“为谁训”的另一个重要内容就是建立实施职前培训制度的发展目标。从《指导意见》的表述来看,职前培训制度将是一个从建立到不断健全完善的发展过程,其基本目标就是按照革命化、正规化、专业化、职业化要求,使参训人员达到从业所需要的初任标准,成为合格的法治人才;其进一步的发展目标是推动建成中国特色社会主义法律职业人员统一职前培训制度,为实现让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义的目标提供有力的人才保障。 (二)谁来训 健全法律职业人员职前培训管理机制,核心是要明确组织实施和承担职前培训工作的责任主体以及参与此项工作有关部门的责任分工,解决“谁来训”问题。具体表现在以下三个层面: 第一,职前培训管理工作抓总的机构。《指导意见》明确由法律职业人员统一职前培训指导委员会统筹协调全国的职前培训管理工作,指导和督促各部门实施职前培训工作,负责职前培训考核标准的确定等大政方针。指导委员会的具体工作由司法部法律职业资格管理局承担,该部门会同最高人民法院政治部、最高人民检察院政治部等部门共同做好职前培训的统一标准等相关规范工作。 第二,按照分系统实施原则明确各行业主管部门之间的责任分工。《指导意见》对中央和地方法律职业用人部门及有关行业主管部门在职前培训工作中的任务作了原则规定,即中央和国家机关法律职业用人部门以及有关行业主管部门,负责本系统法律职业人员职前培训的组织管理、统筹协调等工作;地方各级法律职业用人部门以及有关行业主管部门在本系统上级部门和本地区组织部门的指导或者领导下,配合做好本系统本地区法律职业人员职前培训相关工作。 第三,确定培训机构与培训师资。以上两个层面都是职前培训由谁负责和管理的问题,除此之外就是职前培训最终由谁来承担的问题。对于哪些机构可以承担职前培训工作,《指导意见》并未直接作出具体规定,而是分两种情形对怎样确定培训机构作出授权性规定。一是具备条件的培训机构,主要指由最高人民法院、最高人民检察院、司法部等中央和国家机关法律职业用人部门根据有关标准和程序确定的职前培训机构。至于需具备条件的具体内容,则分别由各系统主管部门各自规定。二是有关行业自律组织,具体指省级有关行业自律组织可委托市(地、州、盟)行业自律组织承担职前培训实施工作。关于培训师资,根据规定,由最高人民法院、最高人民检察院和有关部门,根据有关标准和程序确定本系统的职前培训师资库,同时抄送司法部并在司法部网站公布,供法律职业用人部门共享。各系统开展职前培训时,应优先在师资库中选择师资。 《指导意见》关于职前培训实施方式和培训机构的规定,体现了原则性与灵活性的统一。 (三)培训谁 我国已经明确法律职业人员的范围包括法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员(法律类)和政府部门从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员。从理论上讲,这些人员均应在入职从业前参加职前培训并取得培训合格证书。不过从《指导意见》的规定看,目前对职前培训的对象并未采取整齐划一的要求,而是分情形作出了刚性和弹性两种处理办法。一方面,对于凡取得法律职业资格,初任法官、检察官、仲裁员(法律类)以及申请律师、公证员执业的人员,规定均应参加职前培训,培训合格后方可准予从事相关法律职业;另一方面,对于行政机关中初次从事行政处罚决定、法制审核、行政复议、行政裁决和法律顾问的公务员(含参照公务员法管理人员),规定要因地制宜、有序推进职前培训这项工作。行政机关推进职前培训的途径是向司法行政机关提出委托培训。对于已经从事相关法律职业或已经参加职前培训合格的人员,如果遇到转换法律职业或变更法律职业岗位以及其他类似情形的,规定由中央和国家机关法律职业用人部门及有关行业主管部门根据需要确定参加职前培训。 (四)训什么 职前培训的内容与形式均以职前培训的目的为设计依据,核心是使参训人员达到从事法律职业所需要的初任标准,成为政治强、业务精、作风正,忠诚、干净、担当的社会主义法治人才。围绕这个目标,培训的内容主要是政治理论、职业道德、法律实务知识,满足特定需要的少数民族语言法律知识和国际法律实务,以及法律职业岗位操作能力方面的训练内容,具体就是在实务导师指导下,以从事审查案件材料、草拟法律文书等辅助事务的方式进行审判、检察、律师、公证、仲裁、行政复议、行政裁决、行政处罚决定、法制审核、案件办理等业务实践,旨在提升参训人员的政治能力、养成参训人员职业品格和专业精神、增强参训人员的业务能力(包括法律政策运用能力、重大风险防控能力、复杂事件处置能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力),最终使参训人员尽快实现从熟悉法学理论知识到熟练掌握法律实务技能的转变。《指导意见》特别概括出了政治理论、职业道德和法律实务方面的内容要点和相关要求。 (五)怎样训 按照规定,职前培训采取集中教学与岗位实习和综合训练结合的方式进行。集中教学阶段以不少于1个月的时间集中学习政治理论、职业道德和法律实务知识,采取集中脱产、现场模拟诉讼、远程视频教学、网上学习平台自学等线下和线上结合的形式进行。岗位实习和综合训练阶段则在实务导师指导下,通过从事审查案件材料、草拟法律文书等辅助事务,参与审判、检察、律师、公证、仲裁、行政复议、行政裁决、行政处罚决定、法制审核、案件办理等业务实践。实训阶段的时长和具体安排由法律职业用人部门自主确定,但《指导意见》明确规定了初任法官、检察官、仲裁员(法律类)以及申请律师、公证员执业的职前培训的最低时间,两个阶段总计为1年。 职前培训的科目和课程设置以及相关要求,皆以职前培训大纲分别加以规范。培训大纲分共同科目和专业科目。共同科目的大纲由司法部会同最高人民法院、最高人民检察院和有关部门研究制定,并编写培训教材。专业科目的大纲和培训教材由中央和国家机关法律职业用人部门及有关行业主管部门负责编写。培训考核由培训实施机构负责,按平时学分制和集中测试考核结合的方式,对集中教学和岗位实训两个阶段分别进行考核、合并计算成绩。实习实训期满,实务导师应向考核部门提交书面鉴定报告,作为对参训人员考核的主要依据。考核合格的,由中央和国家机关法律职业用人部门或有关行业自律组织颁发培训合格证。此外,《指导意见》还对培训档案管理以及组织实施保障等内容作了一系列具体规定,并提出了要求。 三、推进实施法律职业人员统一职前培训制度的注意事项 《指导意见》已就我国法律职业人员统一职前培训工作作了全面系统的安排和部署。然而,统一职前培训工作要从纸面上走向实际行动,还有大量具体工作要做。 第一,研制培训统一标准,编写培训大纲和教材。司法部法律职业资格管理局会同最高人民法院政治部、最高人民检察院政治部等部门制定职前培训统一标准,研制职前培训共同科目培训大纲,组织编写共同科目培训教材;同时协调中央和国家机关法律职业用人部门和有关行业主管部门,根据本系统法律职业人员特点,编写本系统专业科目培训大纲和培训教材;此外还要组织开展满足培训需要的教学类、实践类案例库建设。 第二,完善培训制度。中央和国家机关法律职业用人部门和有关行业主管部门根据相关法律规定和《指导意见》,制定完善本系统职前培训工作规范和工作方案,细化培训措施,完善管理工作流程,做好与法律职业资格管理制度的衔接。 第三,确定培训机构名单。最高人民法院、最高人民检察院、司法部等中央和国家机关法律职业用人部门根据有关标准和程序确定职前培训机构名单;省级有关行业自律组织委托市(地、州、盟)行业自律组织形成培训实施工作方案。 第四,建设培训师资库。最高人民法院、最高人民检察院和有关部门,根据有关标准和程序确定本系统的职前培训师资库并抄送司法部,由司法部网站公布和共享,供培训机构选择师资。 第五,有序推进行政机关应当开展的职前培训工作。探索和推进跨地区、跨法律职业部门共同开展法官、检察官、律师等法律职业人员的统一职前培训工作。 第六,开发培训信息化管理平台。研发职前培训工作管理和网络学习平台,进行职前培训教学、学习、考核全过程电子化管理,建立承担培训的机构(包括有关行业自律组织)与法律职业用人部门或有关行业主管部门培训档案资料报送工作机制。 第七,引导和鼓励法学界和法律实务界开展中国特色社会主义法律职业人员统一职前培训有关学理和应用研究。包括统一职前培训制度的规律和特点,统一职前培训制度与提高法治人才培养质量的关系,以及统一职前培训与法律职业资格考试的关系、统一职前培训与高校法学教育的关系、统一职前培训与在职培训或继续教育的关系等。 随着我国法律职业人员统一职前培训制度推进实施的不断深入,期待有更多法律职业领域对各自职业领域已有的职前培训工作经验进行总结和提炼,对法律职业人员统一职前培训制度展开全方位、各领域、各环节的研究,为建设中国特色社会主义法律职业资格制度作出贡献。 (本文载于《法治时代》杂志2023年第9期 作者:王健,77779193永利副校长、法学教授,中国法学会法学教育研究会副会长。)

    2023-09-20
  • 【法治日报】周敏:法治是化解环境风险重要保障

    法治是化解环境风险重要保障 为守牢美丽中国建设安全底线,及时妥善科学处置各类突发环境事件,近日,生态环境部印发《关于加强地方生态环境部门突发环境事件应急能力建设的指导意见》(以下简称《意见》),旨在指导地方提升突发环境事件应急保障、应急准备和响应处置水平,为促进经济社会高质量发展提供坚实保障。 生态环境是关系民生的重大社会问题,生态环境安全是国家安全的重要组成部分,也是经济社会持续健康发展的重要保障。近年来,突发环境事件多发频发,虽然很多重大敏感突发环境事件得到了妥善处置,但仍有一些突发环境事件因处置难度大等因素,对区域环境质量、人民群众身体健康生命安全等方面形成冲击。 突发环境事件通常具有爆发的突然性、危害的严重性、影响的长期性等特征。作为一种非常态工作,若处理不当极易引发社会危机或群体性问题。所以,在处置突发环境事件时,必须全面推进应急保障、应急准备、响应时效等各方面工作法治化。对此,我国先后出台了突发事件应对法、《突发环境事件信息报告办法》《突发环境事件应急管理办法》等法律法规及相关指导性文件,并在修订环境保护法时增加了有关应急管理方面的内容。这些都为依法科学有序高效应对处置各类突发环境事件,保障人民群众生命财产安全和环境安全提供了有力法治保障。  地方生态环境部门处于处置地方突发环境事件的第一线,是国家突发事件应急管理体系的建设重点之一,其处置的科学性、及时性将直接影响突发环境事件处置的成效。因此,《意见》对于指导地方生态环境部门强化突发环境事件应急处置意识、提升突发环境事件应急处置能力等具有重要指导意义。 处置突发环境事件关键要强化应急保障。《意见》从加强组织管理、优化支撑队伍、提升专业素质三个方面切实强化应急保障法治化。首先,要坚持党政主要负责人是第一责任人,并不断形成分工协作、齐抓共管联动处置突发环境事件的合力。其次,要以优化专业支撑队伍为保障,提升专业素质为目标,有效发挥应急救援人员在突发环境事件应急救援工作中的主要作用,切实提升应急救援队伍的快速反应能力、协调联动能力和临场实战能力。这样方可为应对处置突发环境事件提供强有力的保障。 由于突发环境事件的发生无显著规律可循,所以更不能打无准备之仗,必须尽职尽责做好日常应急准备工作,才能在发生突发环境事件时最大限度减少损害。对此,《意见》从深化“一河(园)一策一图”、加强事件应急监测、优化应急物资储备、健全应急联动机制四个方面强化应急准备法治化。应急监测对应急决策处置具有支撑作用,能够有效确保突发环境事件得到及时妥善科学处置。优化应急物资储备,建立高效的物资储备协调机制,有助于形成物资统筹合力,有效实现更大范围内的物资共享,提升应急处置效能。 处置突发环境事件需要特别关注“时”与“效”,即不仅在时间上要快,而且在效果上要佳。《意见》从加强信息报告、快速科学响应、做好总结评估三个方面着力提升响应时效法治化。在突发环境事件发生之初,信息的报送和发布是关键,提升报送的及时性、渠道的畅通性、发布口径的一致性,有助于破除突发环境事件信息壁垒,便于应急主体迅速判断事件性质,依法及时果断处置事件,避免事态进一步恶化。而适时对应急处置工作情况进行总结评估,以问题为导向提出改进措施,则可以有效防止反复出现同一问题。 地方生态环境部门在处置突发环境事件中,直接面对社区、面对群众,其处置水平和处置能力直接影响人民群众的获得感、安全感。相信以法治化手段推进突发环境事件应急能力建设,必将能有效防范化解重大生态环境风险,从而为人民群众生命财产安全和社会稳定提供坚实保障。 (作者系77779193永利行政法学院副教授)

    2023-09-01